Alejandro Morduchowicz: “La escuela tiene un cepo educativo: el Estado la hiperregula y a la vez la deja sola”

“Alejandro Morduchowicz es economista y uno de los más respetados especialistas en planeamiento y política educativa. Formó parte del Ministerio de Educación nacional y trabajó en organismos internacionales como el IIPE-Unesco y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), asesoró a provincias y tuvo un rol clave en la confección de la Ley de Financiamiento Educativo de 2005, además de dar clase en universidades públicas y privadas. Acaba de publicar Crítica de la política educativa (Siglo Veintiuno), un libro en el que analiza las políticas educativas desde el retorno de la democracia, para tratar de entender por qué no lograron impactar en la mejora de los aprendizajes –al menos, no en la medida esperada–. Frente a la sensación de fracaso que se extiende en el debate educativo, el libro de Morduchowicz indaga en lo que se hizo, con el objetivo de tomar mejores decisiones hacia adelante. Sobre estas cuestiones conversó con Infobae . –Según la concepción del gobierno actual, la educación obligatoria es un tema de las provincias. ¿Por qué decidiste enfocar el libro en el rol que ha tenido el Estado nacional en la política educativa? –Hay dos motivos: uno conceptual y otro práctico. El conceptual tiene que ver con que, a lo largo de nuestra historia –y especialmente durante el período democrático– el gobierno nacional fue el que tuvo la voz cantante en materia educativa. Aunque Argentina es un país federal y existe el Consejo Federal de Educación , después de la transferencia de las escuelas secundarias y los institutos de formación docente en los años 90 el Estado nacional tuvo que redefinir su función. Quedó como “ un imperio sin colonias ”: sin escuelas propias, pero con recursos, capacidades técnicas y equipos profesionales muy fuertes. Entonces, en gran medida, era el gobierno nacional el que escribía la partitura y las provincias las que la ejecutaban, con todos los matices que siempre existen en la política educativa argentina. El libro se concentra en los dos períodos que considero las grandes oleadas de políticas educativas: los “cortos” años 90 y la “larga” década del 2000 . Fueron momentos de mucha actividad estatal, de gran volumen de acciones, y en ambos casos el protagonismo del Gobierno nacional fue muy marcado. El segundo motivo es más práctico. El libro tiene algo de ensayo y algo de manual: intenta combinar reflexión conceptual con ejemplos concretos . Y, para eso, me resultaba mucho más accesible trabajar sobre el Estado nacional, tanto por mi trayectoria profesional como por la disponibilidad de información. –En esos dos períodos, el menemismo y el kirchnerismo, señalás que hubo gran cantidad de acciones educativas desde el Estado nacional. ¿Por qué no impactaron en los aprendizajes, según lo que muestran las evaluaciones estandarizadas? –En la tradición de análisis de las políticas educativas en Argentina, muchas veces predominan las explicaciones “ desde afuera ”. Y no hablo solo de las lecturas ideologizadas, de echarles la culpa al “ neoliberalismo ” o al “ populismo ”, sino también de atribuir todo a factores externos, sobre todo a lo socioeconómico . Yo trato de evitar eso, porque termina funcionando como una excusa para explicar por qué fracasamos. El buen diseño de una política debería contemplar las condiciones reales sobre las que va a intervenir. La pobreza ya existía, las desigualdades entre escuelas también. Esa es la materia prima con la que trabajás. Por eso me interesaba poner el foco en los factores internos de las políticas : cómo se diagnostica un problema, qué herramientas se eligen y cómo se implementan . A mí me interesa hacer una pregunta muy básica frente a cualquier política educativa: “ ¿Qué problema intenta resolver esto? ”. Porque muchas veces tenemos soluciones para problemas que nunca estuvieron bien definidos. Tendemos a tratar problemas complejos como si fueran simples . Por eso a veces vemos situaciones contraintuitivas: se distribuyen libros y no hay mejoras en los aprendizajes. Ahora, si además de comprar libros hacés capacitación docente, fijás tiempos de lectura, acompañás a las escuelas, promovés campañas y articulás distintas medidas, entonces ya aparece una estrategia más coherente. El problema es creer que una acción aislada resuelve todo. Lo mismo ocurre con la tecnología . Muchas veces se pensó: “Ya compramos computadoras ”. Bueno, eso es apenas un punto de partida: el recurso por sí solo no transforma nada. Y algo parecido pasa con las leyes . Hay cierta idea de que con sancionar una norma alcanza. Pero la ley no es la política: es apenas el marco que habilita la acción. Tomemos el caso reciente de la esencialidad educativa . Más allá del gesto político, la pregunta es: ¿cuál es la teoría del cambio detrás de eso? ¿Por qué se supone que esa ley, por sí sola, va a modificar la realidad? –Planteás en el libro que las políticas educativas no llegaron al “núcleo pedagógico” de la escuela. ¿Qué tipo de políticas sí podrían incidir en ese núcleo? ¿El Plan Nacional de Alfabetización iría en esta línea? –El Plan Nacional de Alfabetización tiene algunos elementos. El Gobierno nacional impulsa la iniciativa, aunque después las provincias son las verdaderas efectoras, como ocurre desde hace décadas en Argentina. Habría que ver cuánto seguimiento existe sobre lo que hace cada provincia con los recursos y los lineamientos. Lo interesante es que ahí aparece un intento de trabajar directamente con los docentes . Más allá de las discusiones metodológicas –si método fonológico u otros enfoques–, cuando uno trabaja con docentes ya está entrando en el núcleo pedagógico . En los años 90 pasó algo parecido con el programa Nueva Escuela . Ahí hubo cierta toma de conciencia de que no alcanzaba con fortalecer a las provincias desde arriba. Había una frase muy repetida entonces: “ Las políticas no entran a las escuelas ”. No entraban porque no se había hecho nada para que entraran. Hoy ocurre algo distinto, pero también problemático. Frente a las dificultades del sistema, muchas veces la respuesta es la hiperregulación : aparece una nueva norma que le dice a la escuela cómo actuar. El problema es que eso termina menoscabando el profesionalismo docente y la capacidad de las escuelas para responder a situaciones concretas. Quedan maniatadas. Ahora bien, la autonomía total tampoco resolvería el problema . Hay escuelas que podrían aprovecharla muy bien y otras que quedarían completamente a la deriva. Es un tema complejo. Pero cualquier política que acompañe a las escuelas , que trabaje con ellas en lugar de limitarse a controlar y castigar , ya está incidiendo sobre el núcleo pedagógico. Porque la ayuda efectiva no es la que el Estado está dispuesto a dar, sino la que la escuela realmente necesita . Si no, la política solo sirve para que la administración se libere de culpa, pero no para resolver los problemas concretos de enseñanza. –Hablás de dar más libertad a las escuelas y fortalecer sus capacidades, pero también de un mayor acompañamiento del Estado. ¿Qué te parece el proyecto de ley de libertad educativa que circuló hace unos meses, que también aumenta la autonomía escolar? –Hoy hay una hiperregulación muy fuerte sobre las escuelas. Los docentes sienten que no tienen margen de maniobra frente a cuestiones como la repetición, las normas de convivencia o los límites en el aula . Y ahí aparece un problema importante: se regulan los procesos –se les dice a las escuelas cómo tienen que hacer las cosas– pero al mismo tiempo se les exigen resultados . Además, a las escuelas se les están asignando demandas para las cuales muchas veces no fueron preparadas . Hay una tensión entre la necesidad de las administraciones centrales de mostrar ciertos indicadores y la realidad cotidiana de las escuelas. En algunos casos, los indicadores terminan convirtiéndose en el objetivo mismo de la política. Yo hablo de una especie de “ cepo educativo ”. Porque hay una enorme cantidad de restricciones sobre las escuelas y nadie sabe muy bien qué pasaría si de golpe se levantaran algunas de ellas. Por ejemplo: ¿qué ocurriría con los indicadores si se flexibilizaran las restricciones sobre repetición o convivencia? Emergerían problemas que hoy están parcialmente ocultos. Ahí es donde me diferencio del proyecto de ley de libertad educativa. Para mí, la autonomía no puede ser el punto de partida; tiene que ser un punto de llegada . No es un problema de libertad sino de capacidades . Antes de ampliar la autonomía escolar hay que fortalecer las capacidades de las escuelas y de los docentes, porque si no terminás condenando a muchas instituciones a quedar libradas a su suerte . Creo que en Argentina hay una contradicción muy fuerte: se hiperregula a las escuelas en cuestiones donde deberían tener más libertad, pero al mismo tiempo se las deja solas en problemas donde necesitarían mucho más acompañamiento estatal. Por ejemplo, frente a situaciones de violencia , muchas veces la escuela necesita el apoyo de la supervisión, de la región educativa o del propio ministerio. Sin embargo, la respuesta suele ser: “ Vean cómo lo resuelven ”. Y después incluso se responsabiliza a la escuela por no haberlo manejado de la manera esperada. –En gobiernos de distintos signos políticos se han repetido medidas de flexibilización: de los criterios de aprobación, de las pautas de convivencia, de las formas de evaluar, del ausentismo. ¿Por qué estas medidas no resuelven los problemas educativos? –El problema es que esas medidas actúan sobre los efectos y no sobre las causas . Y un problema educativo –como cualquier problema social– solo se resuelve realmente cuando se interviene sobre sus causas. Lo que pasa es que eso suele ser muchísimo más complejo. Hay además una tensión muy fuerte entre lo que ocurre a nivel micro y a nivel macro . A nivel de un aula , un docente puede decir: “Tengo 2 chicos que repiten entre 25 alumnos”. Eso representa un 8%. En términos cotidianos puede parecer poco. Pero cuando llevás ese porcentaje al conjunto del sistema educativo , el número cambia completamente: el 8% de 10 millones de alumnos son 800 mil estudiantes. Ahí ya tenés un problema político enorme. Entonces aparecen presiones muy fuertes sobre los indicadores del sistema . Cuando los docentes dicen “estos alumnos no están en condiciones de aprobar”, muchas veces del otro lado hay una administración central preocupada por los números agregados : por la repitencia, el abandono o las tasas de egreso. Y ahí empiezan las flexibilizaciones. Uso a veces una metáfora médica: si tengo fiebre , puedo tomar una aspirina para bajarla y seguir funcionando. Pero eso no significa que haya resuelto la enfermedad. Lo mismo pasa con muchas medidas educativas: pueden aliviar ciertos síntomas del sistema, pero no solucionan el problema estructural. –Mencionás la hiperregulación de la escuela. Pero muchos docentes y directivos perciben una ausencia del Estado, no tanto una “asfixia” estatal. ¿Por qué se da esa paradoja? –La escuela argentina viene de una tradición muy reglamentarista. Había reglamentos que establecían desde cómo debía ubicarse el abanderado hasta detalles mínimos de la vida escolar. Entonces, cuando uno mira esa historia, entiende que los docentes no perciban necesariamente una “asfixia” estatal , porque el sistema siempre funcionó con un alto nivel de regulación. Además, algunas regulaciones cumplen una función protectora . Yo suelo compararlas con la baranda de un balcón: son límites necesarios que te resguardan. Nadie diría que una baranda es una restricción ilegítima. En educación también hay normas que sirven para proteger a docentes, directivos y estudiantes. El problema aparece cuando las regulaciones impiden actuar . Ahí entra también la discusión sobre la descentralización . Cuando el sistema central no sabe cómo resolver ciertos problemas, muchas veces emerge la idea de que cada escuela encuentre su propio rumbo , y ahí aparecen propuestas como el voucher o los esquemas de autonomía extrema. Para mí eso implica, en algún punto, una renuncia a la política educativa . Porque la política pública necesariamente trabaja con ciertas regularidades comunes . Hoy queda muy bien decir que cada estudiante es singular, único, distinto. Y es verdad. Pero si llevás esa idea hasta sus últimas consecuencias, terminás justificando que cada familia eduque a sus hijos por separado, en sus propios términos, como en el homeschooling . Por supuesto que detrás de eso hay posiciones filosóficas y valores distintos. Pero lo que intento señalar es que una política pública no puede organizarse únicamente desde la singularidad absoluta , porque su función es construir un horizonte común. –¿Es necesario revisar la decisión de delegar en la escuela las cuestiones sociales, desde la violencia hasta la alimentación? –En el libro planteo que la política educativa empezó a funcionar cada vez más al servicio de la política social . Muchas medidas educativas hoy parecen orientadas más que nada a cumplir funciones sociales. La alimentación escolar , las becas , las transferencias condicionadas como la AUH son políticas sociales que apuntalan la escolarización. Incluso algunas medidas que solemos pensar como pedagógicas terminan funcionando también con esa lógica. Por ejemplo, ciertas flexibilizaciones vinculadas a la repitencia o la permanencia escolar muchas veces apuntan, en el fondo, a que los chicos estén dentro de la escuela y no afuera. Y, claro, siempre es mejor que estén en la escuela. Pero ahí empieza a correrse el eje. Hace poco pasó algo interesante en México . Se adelantó un mes el final del ciclo lectivo por el Mundial y hubo una gran polémica. Lo que me llamó la atención fue que muchos analistas educativos criticaban la medida porque afectaba la función de cuidado de la escuela: qué iban a hacer las familias, cómo reorganizarse, quién iba a cuidar a los chicos. Y yo pensaba: el principal problema educativo ahí debería ser que los estudiantes van a tener un mes menos de enseñanza. –¿Qué impacto educativo se puede atribuir a los vaivenes en el financiamiento? ¿Esa imprevisibilidad impide dar las discusiones de fondo? –Lo que pasó muchas veces en Argentina es que no aprovechamos ni las crisis ni los momentos de abundancia para discutir cambios estructurales . Cuando hay crisis , porque estamos apagando incendios. Y cuando hay recursos , porque prevalece una lógica más distributiva que de transformación. El ejemplo más claro es el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID). Hubo momentos en los que podría haberse discutido seriamente cómo reorganizar el financiamiento educativo y redefinir la relación entre Nación y provincias. En 2015 , por ejemplo, el aporte nacional al salario docente representaba relativamente poco dentro del total, porque había muchos recursos disponibles y se había alcanzado el 6% del PBI en inversión educativa. Esos eran momentos propicios para revisar el esquema de financiamiento sin generar un conflicto enorme. Pero no se hizo. Muchas veces desaprovechamos las oportunidades para discutir cómo usar mejor los recursos y cómo reorganizar el sistema. La política educativa debería servir para modificar ciertas inercias . Si nada cambia, es difícil sostener que hubo una política transformadora. No sé cuánto de estos vaivenes explica directamente los malos resultados, pero evidentemente afecta la posibilidad de construir políticas consistentes. Hoy tenés un Estado nacional mucho más retirado de varias áreas. Y eso vuelve a abrir la pregunta sobre el federalismo educativo : si Nación vuelve a intervenir más activamente en el futuro, ¿qué debería hacer exactamente? ¿Dónde termina la responsabilidad nacional y dónde empieza la provincial? –¿En qué medida esa discusión por el financiamiento educativo refleja los vaivenes del federalismo? –En Argentina el financiamiento ocupa un lugar muy central en la discusión educativa por cómo se organizó históricamente el sistema federal. En otros países federales, como Brasil o Estados Unidos , también hay debates sobre recursos, pero con otra estabilidad y otro tipo de conflictos. Brasil, por ejemplo, intentó corregir desigualdades estructurales con mecanismos como el FUNDEF y luego el FUNDEB . En Argentina, en cambio, los vaivenes son tan fuertes que resulta muy difícil sostener políticas de largo plazo . Eso se ve incluso en el salario docente . El promedio salarial alcanzó un pico alrededor de 2015 y después comenzó una caída sostenida. Entonces uno piensa qué pasa con un joven que eligió la docencia viendo un horizonte de crecimiento y diez años después se encuentra en una situación mucho peor. Más allá del nivel salarial, el problema es la imprevisibilidad. Con esta montaña rusa es muy difícil atraer y retener buenos docentes o planificar políticas sostenidas. Además, hay una relación ambigua con el federalismo . Muchas provincias reclaman autonomía frente al centralismo, pero al mismo tiempo cuestionan cuando el Estado nacional se retira de ciertas funciones. Eso vuelve muy inestable la definición de responsabilidades entre Nación y provincias. Por eso, más que discutir solamente cuánto dinero hay, habría que discutir qué hace cada nivel del Estado y cómo sostener políticas más allá de los cambios de gobierno. También se construyó la idea de que las provincias más pobres no tienen recursos, cuando en realidad varias provincias del NEA y el NOA reciben, por coparticipación , recursos per cápita más altos que provincias consideradas “ricas”, como Buenos Aires. El problema no es solo cuánto dinero hay, sino cómo se distribuye y qué capacidades estatales existen para usarlo . –¿Por dónde se puede empezar a revertir la situación actual? ¿Qué políticas te parecen prioritarias de cara al futuro? –Empezaría por lo más básico: garantizar condiciones materiales y recursos para el aprendizaje. Quedarse solamente en eso no alcanza, pero sin eso tampoco podés hacer nada. Después hay un tema que en Argentina sigue siendo bastante tabú: quiénes ingresan a la formación docente, cómo se forman y quiénes egresan . Siempre me llamó la atención el caso de Finlandia , no solo por el prestigio de la docencia sino también por la fuerte selección para ingresar. Claro que en Argentina eso no es tan sencillo: ya faltan docentes y endurecer demasiado los requisitos podría agravar el problema. Pero si no trabajamos sobre esa etapa inicial –el reclutamiento y la formación docente–, todo lo demás termina siendo una política de remediación . Además, hay una combinación complicada: salarios bajos, pérdida de prestigio social y deterioro de la autoridad docente . Entonces el sistema intenta compensar después con incentivos, capacitaciones o mecanismos de control, cuando quizás habría que cuidar mucho más el ingreso a la profesión. Otro tema central hacia adelante es la baja de la natalidad . Por primera vez puede empezar a “sobrar” capacidad instalada en el sistema educativo. El riesgo es que, si no se piensa estratégicamente, esos recursos se pierdan por inercia . Pero también puede ser una oportunidad para reorganizar el sistema y mejorar las condiciones de enseñanza. Y hay algo más: una sola política aislada no va a resolver nada . No existe una medida mágica. La mejora educativa requiere un conjunto coherente y sostenido de acciones. Yo soy optimista, aunque el libro no tenga precisamente un tono optimista. Al menos hoy tenemos más claro qué cosas no hay que volver a hacer . Y eso no es poco. En un contexto como el actual, donde incluso cuesta definir cuánto de política educativa nacional existe más allá de alfabetización y algunas otras líneas, quizás este sea el momento adecuado para pensar qué modelo educativo queremos construir hacia adelante .

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